SEGNALAZIONE
ai sensi degli artt. 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287
in merito a:
Proposte di riforma concorrenziale
ai fini della Legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2012
Inviata al
Presidente del Senato della Repubblica Presidente della Camera dei Deputati Presidente del Consiglio dei Ministri
Ministro per lo Sviluppo Economico e Infrastrutture e Trasporti
SERVIZI POSTALI
La delimitazione dell’ambito del servizio universale
Il settore postale è stato oggetto di numerose segnalazioni e di vari interventi istruttori da parte dell’Autorità nel corso degli ultimi anni, tutti finalizzati ad assicurare l’effettiva apertura alla concorrenza dei relativi mercati in un contesto normativo e regolamentare ritenuto per molti aspetti incoerente con tale obiettivo e spesso non conforme al relativo quadro comunitario di liberalizzazione.
Con l’avvenuto recepimento, ad opera del D.Lgs n. 58/2011, della terza direttiva postale (Direttiva 2008/6/CE che modifica la Direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari), il quadro normativo nazionale ha trovato in questo settore il proprio assetto definitivo. L’Autorità riscontra, tuttavia, il permanere in esso di alcune criticità sotto il profilo concorrenziale, risolvibili attraverso opportune modifiche delle norme vigenti. Solo attuando le modifiche proposte, che si collocano in un rapporto di assoluta coerenza con le relative disposizioni comunitarie, si potranno garantire i necessari presupposti per una reale liberalizzazione del settore, assicurando, senza scalfire le garanzie di universalità e accessibilità dei servizi postali, adeguato spazio per la concorrenza.
In primo luogo, l’Autorità ritiene necessario che, analogamente a quanto avvenuto in altri Stati membri, sia opportuno, per favorire l’aumento di competitività e l’ingresso nel mercato di nuovi operatori, ridefinire l’ambito del servizio universale limitandolo esclusivamente a quei servizi essenziali che l’utente non sarebbe altrimenti in grado di acquistare a titolo individuale. In tal senso, dovrebbe escludersi dall’ambito del servizio universale la cosiddetta bulk mail, ossia gli invii di corrispondenza in grandi quantità, che costituisce un servizio già reso da diversi operatori concorrenti a Poste Italiane e nell’ambito del quale potrebbe svilupparsi una vivace concorrenza a favore di tutta la collettività.
In secondo luogo, in un’ottica concorrenziale sarebbe più proficuo, rispetto allo stato attuale, lasciare aperta la possibilità che il servizio universale sia modulato in maniera flessibile, prevedendo un obbligo di valutazione, secondo criteri di efficienza e qualità del servizio, anche in aree geografiche disagiate, in sede regolatoria. Con una maggiore concorrenza e possibilità di scelta dovrebbe, infatti, potersi disporre di maggiore flessibilità – in termini di suddivisione per aree geografiche e/o per prodotti/servizi - per
determinare il meccanismo più efficiente e appropriato per garantire l’offerta del servizio universale.
Le modalità di affidamento del servizio universale e gli interventi di regolazione
Ciò premesso in relazione alla necessità di ridefinire l’area e alla struttura del
servizio universale, l’Autorità ha già espresso in passato ampie riserve sulle modalità di affidamento del servizio prescelte a livello nazionale. La Direttiva 97/67/CE così come modificata dalla Direttiva 2008/6/CE, consente, infatti, di modulare il servizio universale al fine di renderlo accessibile agli operatori concorrenti e di utilizzare forme di affidamento pienamente competitive come quelle dell’evidenza pubblica. La previsione di affidare, in via diretta, il servizio universale a Poste Italiane per un periodo di 15 anni, appare quindi incoerente, almeno quanto alla sua durata, con l’approccio comunitario di liberalizzazione del settore e non garantisce l’auspicabile minimizzazione del costo netto del finanziamento dello stesso servizio universale.
Sarebbe pertanto opportuno prevedere un affidamento più breve, al fine di consentire il futuro svolgimento di una procedura ad evidenza pubblica che metta a gara tutto o parte del servizio universale per tutto o parte del territorio nazionale, consentendo così l’accesso alla fornitura di questo servizio anche da parte di operatori già presenti sul mercato o potenziali nuovi entranti, e attivando forme di concorrenza comparativa.
Sotto il profilo della regolazione di settore nel suo nuovo assetto liberalizzato, l’Autorità riscontra positivamente l’attribuzione delle competenze ad una Autorità di regolazione settoriale, dotata delle richieste caratteristiche di indipendenza e competenza tecnica. Tale scelta risolve il problema, più volte sollevato da questa Autorità e oggetto in passato di una procedura di infrazione comunitaria, del mancato rispetto, nella situazione precedentemente vigente in cui le funzioni di regolazione erano svolte dal Governo a fronte della natura pubblica di Poste Italiane, del requisito richiesto dall’ordinamento comunitario di assoluta indipendenza del soggetto regolatore dal soggetto regolato.
Ciò detto, con riguardo alle funzioni svolte dalla nuova Autorità di regolazione, l’Autorità ritiene che, per una maggior efficacia dell’espletamento dei compiti di promozione della concorrenza che essa si troverà a svolgere, sarebbe necessario prevedere esplicitamente la regolazione di particolari modalità e condizioni di accesso, da parte degli
operatori concorrenti, alla rete dell’operatore dominante, l’utilizzo della quale appare indispensabile per la fornitura in concorrenza dei servizi sui mercati finali.
Il regime IVA sui servizi postali
Con riguardo infine a disposizioni vigenti che determinano distorsioni concorrenziali nel settore, l’Autorità osserva che, con riferimento alla normativa di esenzione dall’IVA applicabile ai servizi postali, l’art. 10, comma 1, n. 16, del d.P.R. n. 633/72, così come riformulato dall’art 2, comma 4-bis, D.L. n. 40/2010, recepisce solo parzialmente i principi comunitari in materia, come risultanti dalla sentenza della Corte di Giustizia
23 aprile 2009, causa C/357/07. Il giudice comunitario, in particolare, ha chiarito che l’esenzione dall’IVA opera nei confronti degli operatori, pubblici e privati, che forniscono servizi postali rispondenti ai bisogni essenziali della popolazione, in modo cioè da assicurare, in uno Stato membro, la totalità o una parte del servizio postale universale, specificando, quindi, che l’esenzione non si applica ai servizi specifici, scindibili dal servizio di interesse pubblico, rispondenti alle esigenze specifiche degli utenti, quali in particolare, le prestazioni le cui condizioni siano state negoziate individualmente dagli utenti interessati.
Si osserva, a tale riguardo, che la disposizione italiana sopra richiamata appare viceversa considerare un ambito di applicabilità più esteso di quello previsto dal giudice comunitario, non escludendo, in altri termini, i servizi offerti a tariffa negoziata; mantenendosi così a favore dell’operatore postale universale un ingiustificato vantaggio competitivo nei confronti dei suoi concorrenti, distorsione di particolare gravità nell’attuale fase di liberalizzazione del settore e che richiede una pronta soluzione in via normativa attuabile attraverso una corretta e integrale trasposizione dei principi comunitari in materia.
Separazione societaria dell’attività di BancoPosta
Al fine di garantire il realizzarsi di una effettiva liberalizzazione del settore postale e consentire altresì l’esplicarsi di condizioni di maggior concorrenza nel settore bancario risulta necessario intervenire sulla struttura societaria di Poste Italiane S.p.A., prevedendo la separazione societaria dell’attività di BancoPosta dalle attività postali tradizionali così da determinare, una volta che la stessa abbia acquisito tutti i requisiti di un operatore bancario a pieno titolo, la presenza di BancoPosta quale concorrente effettivo nel settore
bancario. Allo stato, infatti, BancoPosta è un’attività priva di una veste societaria distinta da Poste Italiane S.p.A. che non è qualificabile alla stregua degli operatori bancari soggetti alla regole di vigilanza dell’Autorità competente, né è in grado di svolgere attività di finanziamento in proprio sul mercato, né opera in piena integrazione con le banche nel sistema dei pagamenti. Ciò appare tanto più rilevante con riguardo ad un operatore che, essendo incaricato della prestazione di una pluralità di servizi, è soggetto a specifiche regole contabili nell’allocazione dei costi comuni, regole che tuttavia non appaiono sufficienti. In tale contesto, la mera separazione contabile non appare adeguata allo scopo di garantire una piena trasparenza nell’allocazione di tali ingenti costi comuni e per assicurare che non si alterino le condizioni concorrenziali dei mercati nei quali è attivo il gruppo Poste Italiane. In considerazione, inoltre, della circostanza che Poste Italiane è incaricata dello svolgimento del servizio universale e che per tale attività risulta destinataria dei fondi che lo Stato attribuisce al suo finanziamento, la separazione societaria appare lo strumento più idoneo al fine di rendere trasparente l’allocazione dei risorse pubbliche alle attività strettamente connesse allo svolgimento del servizio universale.
L’obiettivo concorrenziale che tale intervento potrebbe conseguire sarebbe,
inoltre, quello di addivenire alla individuazione di un soggetto che abbia tutte le caratteristiche di un operatore bancario e che come tale sia tenuto al rispetto dei requisiti relativi all’adeguatezza patrimoniale e più in generale all’osservanza delle pertinenti disposizioni dell’Autorità di vigilanza del settore. Ciò consentirà di raggiungere nel settore bancario un contesto competitivo più trasparente, nonché l’auspicata effettiva interoperabilità tra rete bancaria e rete di BancoPosta nell’ambito dei sistemi di pagamento.
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